我国老年教育政策变迁的影响因素、 路径依赖与价值取向
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【刊载信息】江颖，欧阳婷，夏海鹰. 2020.我国老年教育政策变迁的影响因素、路径依赖与价值取向[J]. 中国远程教育（12）：1-10.
【摘要】我国老年教育开展了将近四十年，在老龄化程度持续加深的情况下，政府以不同效力的文本形式出台了各种法规和政策。研究透过历史制度主义视角对我国老年教育政策进行文本内容分析发现：就制度动因而言，政治、经济、文化和人口四个方面成为老年教育政策制定的逻辑起点；就制度变迁而言，体现出以下的趋势，政策属性由以社会本位价值为主转向以人为本价值为主，实施方式由政府主导与部门开展转向政府投入和市场投资，政策对象由特定老年群体转向全体城乡老年群体，考评路径由政策单向实施转向政策评价监督，反映了老年教育政策的路径依赖和关键节点特性。最后，从制度创新角度提出老年教育的价值取向，包括完善个体生命价值取向、持续开发人力资源取向、构建协同整合机制取向、跨代共施生命教育取向和彰显信息技术人文关怀取向。
【关键词】中国老年教育；政策；文本分析；历史制度主义视角；影响因素；变迁；路径依赖；价值取向
一、
研究背景
我国是20世纪末以来为数不多的提前进入老龄化社会的发展中国家（兹比格纽·渥兹涅克, 2019, pp.1-3），在未来一段时间老龄化程度将持续加深（新华社, 2019）。据社科院发布的《中国大健康产业发展蓝皮书》预测，2050年，我国60岁及以上老年人口将达4.83亿人，80岁及以上老年人口将达1.08亿人，老龄人口将占中国总人口数的三分之一（前瞻产业研究院, 2019）。老龄化将对我国社会主义现代化建设事业带来极大挑战。如何有效应对老龄化趋势，增强老年人有所作为能力，二次开发利用人力资源，转老年人口压力为动力（毕虎, 等, 2018, p.88），成为影响国泰民安的战略性问题。党的十九届四中全会提出了“增进人民福祉，促进人的全面发展”，“加快发展面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的教育体系，建设学习型社会”，建立“老年人关爱服务体系”（中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议, 2019），构建服务老有所学的终身学习教育体系，已成为我国教育事业和老龄事业的重要组成部分，成为教育现代化的重要使命。
从20世纪80年代起，我国就开始关注老年人的福祉和教育。近四十年间，政府以不同效力的文本形式出台了与老年教育相关的法规和政策，以期通过持续学习的教育形式，使每个老年人都能享有公民应享有的基本权利和社会福利，促进社会的和谐稳定和民主平等，满足老年人多样化的学习需求，提高老年人的精神文化层次和生活品质，促进其人格健康和谐，情感积极，达到自由全面发展。发展老年教育，需要政策的引导，也需要制度保障环境的支撑。
二、
研究现状
对老年教育政策研究文献进行分析发现，中国的老年教育政策法规颁布与执行起步较晚（傅美婷, 2019），呈现出立法缺乏立足点、体系不健全和内容不完善（李洁, 2019）、区域发展不均衡、对老年人教育需求认知不充分和资金短缺（秦一鸣, 等, 2018）等问题。目前，正经历着政策形成和选择期，老年教育要致力于推进社会整体的可持续发展和不同年龄群体生活福祉的提升（王英, 等, 2015）。在政府层面上，研究者们认为应深化赋权增能，强化法治地位（傅美婷, 2019），加大财政投入（张国翔, 2016），转变管理主体（吴思孝, 2019），明确责任部门（丁倩梅, 等, 2019），加强操作性和科学性（张仁杰, 2019）以及落实政策法规的监督（李洁, 2019）；在社会层面上，应发展社区模式，优化专业服务和公益性（吴思孝, 2019），鼓励社会投资（傅美婷, 2019），加大宣传力度（秦一鸣, 等, 2018），重视专业工作者培训（蒲思颖, 2018）和志愿者队伍的建立（丁倩梅, 等, 2019）等；在教育层面上，应强化科学理论研究（李洁, 2019），充分开发和共享教育资源（秦一鸣, 等, 2018），强化课程体系和教材建设（张瑾, 等, 2019），促进课程内容的多样化和形式丰富化（秦希笛, 2014）；在个体层面上，应培育老年人主体精神，促使其回归本真（傅蕾, 2018）。
从总体情况看，虽然研究者们对政策中体现出的老年教育的本质属性、特征内涵、方法模式以及实践创新等已有较深入探究，但鲜有在宏观社会环境制度背景下对老年教育政策开展分析。教育政策工具是政府实现教育目标的手段之一，也是联结教育政策目标与教育政策结果的桥梁（袁振国, 2002），我国老年教育政策中蕴含着丰富的行政内容使用信息和执行手段，对于老年教育的发展具有强大的效用。因此，本研究采用历史制度主义视角对老年教育政策文本进行深入分析，探究当前老年教育政策实施过程中的影响因素、路径依赖以及价值取向，以此为我国建设学习型社会提供一定参考和建议。
三、
研究设计
（一）研究方法
政策分析最重要的方法之一是文本分析。文本分析法是质性研究范式中一种重要类型，分析对象通常被限定为书面体文本（Batho, Husen, & Postlethwaite, 1994），研究者可以通过深层次的阅读探求假定存在于文本之中的作者目的，发现话语背后的更多意义（库卡茨, 2017, pp.36-46）。对于政策文本分析而言，既要将文本的微观语言和对其所处历史脉络的宏大叙事相结合，从多个视角运用多种“解读”文本的方法发掘文本的内涵意蕴，包括探求文本中的话语主体和对象权力关系等，同时也要说明这种权力关系所处的社会结构（涂端午, 2009）。
本研究采用政策文本分析方法对老年教育进行政策解读，以历史制度主义视角构建老年教育政策文本分析框架，划分维度，发掘政策话语的“深层结构”，揭示老年教育政策制定和实施过程中的价值分配和斗争过程。
（二）数据来源
样本选择主要根据权威性、相关性与全面性原则，从我国当前政策文本收录较全的“北大法宝”和“北大法意”数据库中，检索20世纪80年代以来国家层面发布的内容中包含“老年教育”“老年人教育”关键词的政策法规文件，以此作为分析样本。获取各类政策文本共计32份，其中“现行有效”样本30份，失效样本2份。因为失效文本反映了老年教育的历史原貌，本研究依旧将其纳入分析。
（三）分析视角
历史制度主义兴起于20世纪80年代，起源于政治科学研究。保罗·皮尔森（Paul Pierson）等人提出，历史制度主义具有集中关注重大的结果或令人迷惑的事件、突出事件的背景与变量的序列、以追寻历史进程的方式来寻求对事件和行为作出解释这三个特征（转引自：何俊志, 2002），包含时间序列维度和空间节点维度。
历史制度主义之所以成为社会科学研究的主流分析范式之一，在于其整合了结构功能主义分析视角和历史社会学相关理论。从历史观来说，其强调对时间轨迹的追寻，重视过去对现在的影响（豪尔, 等, 2003），认可“路径依赖”会影响事件进程这种历史性因果关系（Rhodes, Binder, & Rockman, 2008, pp. 41-50）；从结构观来说，其强调制度背景对公共政策的作用，以及对变量转折和排列方式的影响。正因为注重历史与制度的有机结合，用以探究同一现象背后的多样性问题，历史制度主义逐渐成为公共政策分析的主要范式之一（《学习与探索》编辑部, 2017）。庄德水（2008）认为“历史制度主义对制度的理解更适合于政策研究”；马得勇（2018）通过探讨历史制度主义的理论框架，认为历史制度主义对于分析我国最近30多年具有变迁特征的渐进性制度具有一定的适用性。同时，历史制度主义认为，制度决定谁能够参与某种政治活动，制度塑造着政治行动者的政治策略，制度影响行动者的目标确立和偏好形成（刘圣中, 2010, pp. 6, 139）。因此，本研究以历史制度主义为基本分析视角，对我国老年教育政策进行解释分析：在老年教育政策时序发展的轨迹中，将空间结构分解成影响因素、路径依赖和价值取向三个维度，最终分析我国老年教育政策变迁的历程和未来发展方向。
四、
结论与讨论
（一）老年教育政策基本情况
从1982年出台第一份老年政策开始，多年来我国老年教育政策虽时有发布，但主要集中在养老服务、医疗保健、老年文化、老龄工作等关涉社会、文化、医疗等直接解决老龄化问题的方面，且在1994年之前发布的文件较少。随着老龄化社会的到来，1994年之后老年教育政策逐渐增多，几乎每年都有涉及老年教育的法规政策出台。经分析发现，绝大部分有关老年教育的表述都散布于各文件的只言片语或个别段落中，直到2001年多部门才联合发布专门政策《中组部、文化部、教育部、民政部、全国老龄工作委员会办公室关于做好老年教育工作的通知》（文社图发〔2001〕22号）。此外，政策发布部门涉及面广，主要包括多部门联合发布（9）、国务院及办公厅（10）、全国人大常委会（1）、老龄工作委员会和老龄办（3）、教育部（2）、民政部（2）等。正式出台的法律有1个，国务院规范性文件有10个，党内法规有8个，部门规范性文件有4个，部门工作文件有8个，一般文件有1个。见表1和图1：
表1 老年教育法规政策的发布部门和效力级别
图1 我国老年教育法规政策发布时间
（二）老年教育政策的影响因素
历史制度主义主张，只有当研究者把某一事件或行为置于宏大的制度或社会历史文化情境中理解，才能深刻探究事件发生的因果链条和动力机制（马得勇, 2018）。老年教育是社会、文化和经济活动大系统中的组成部分之一，其政策的产生深受社会环境因素影响：
1. 政治因素
我国的老年教育相关政策最早见于1982年发布的《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》（中发〔1982〕13号），其目的在于解决新中国成立后一批年龄已高、不再适合现有岗位的老干部退居二线后的政治地位保障问题，提出“巩固和发展安定团结的政治局面”，让他们“把宝贵的时间和精力集中用于研究和著述”的自我教育解决方案。这一时期出台老年教育政策的目的是保障改革开放初期国家经济建设和社会和谐与稳定。20世纪90年代后，党的十三大和十四大分别就老龄化问题提出了要“及时采取正确对策”的指导意见，在这一意见的主导下，全国人民代表大会常务委员会于1996年审议通过《中华人民共和国老年人权益保障法》，规定“老年人有继续受教育的权利。各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划”。这是我国从法律层面第一次对老年教育进行明确的规定，体现了政治因素对老年教育政策制定的推动作用。
2. 经济因素
1982年国务院颁布《国务院关于发布老干部离职休养制度的几项规定的通知》（国发〔1982〕62号），该政策的目的是明确老干部离退休后的各项经济福利待遇，达到“生活待遇略为从优”，使他们在今后的日子里能加强自我教育活动，运用自身影响力和专业技术知识继续发光发热。此时也是中国实行改革开放政策之后加速发展的时期，经济实力的增强为国家支持老年教育发展创造了物质基础（董利华, 2018, p. 250）。1994年，国家计委、民政部等多部门联合出台《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》（中老联字〔1994〕70号），提出“把老龄事业纳入国民经济和社会发展总体规划”“各级政府逐步增加对老龄福利事业的投入”。2000年之后，我国老年教育政策或多或少都涉及“纳入国民经济和社会发展规划”或“年度计划”。随着国家经济社会水平的提升，经济因素对建设和扩建老年教育场所、设施等起到了很强的助推作用。
3. 文化因素
随着改革开放的不断深入，人民生活水平提升，丰富老年退休生活成为可能。此时，国家政策也开始关注如何满足老年人的精神追求、提升他们的生活质量。加上终身教育思潮进入我国，建设学习型社会理念开始传播，有关老年文化工作的议题被提上日程。1999年，文化部印发《关于加强老年文化工作的意见》（文社图发〔1999〕27号），提出“加强老年文化工作对于丰富老年人的精神文化生活，提高老年人的生命生活质量，推进社会主义精神文明建设具有重大的现实意义”。发布该意见的目的是为老年人创造安定、和谐、健康的社会文化环境。可以看出，文化因素影响着我国老年教育政策走向更加“健康老龄化”“积极老龄化”和以生命视角为主的老年人自由能力教育和自我完善教育方向。
4. 人口因素
1982年，中国代表团参加了在维也纳召开的老龄问题世界大会，意识到在“现在和将来，我国的老年人数都比世界各国的多”，因而开始关注人口老龄化对社会和经济发展带来的问题和影响。1983年，中国老龄问题全国委员会印发《关于老龄工作情况与今后活动计划要点》（中老字〔1983〕2号），其中提到“成立老年人学会”“开展老年教育研究活动”“制定保护老年人的收入、保健、医疗、住房、家庭和社会福利、教育等有关法令和规定”等，希望通过行政措施和科学研究提高社会对老龄问题的认识和重视，从而“争取推迟、缩小和避免老龄问题对经济和社会发展所引起的不利影响”。90年代后，国家再次做出“人口正在迅速老龄化”“会给社会带来一系列问题和影响”的预判，因而于1994年又出台了《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》，提及老年人应加强学习，增长知识，跟上时代步伐。可以看出，人口因素是我国老年教育政策制定和转变的一大关键影响因素。
（三）老年教育政策的路径依赖
老年教育政策透过被确立的规则制度形成依赖途径，这种途径在一定时期内由于目标的稳定和范式的明确保持着较大程度的连续性，一旦外部环境或内部范式发生变化呈现出不稳定的形态时老年教育政策的平衡性就会被打破，因而出现关键性转折。
1. 从以社会本位价值为主转向以人为本价值为主
弗朗西斯·C. 福勒（Frances C. Fowler）（2009, 前言, pp. 141-142）曾指出：“所有公共政策，尤其是教育政策，都是高度价值涉入的。”作为一种存在性哲学范畴，价值反映的是客体对主体表现出来的积极意义和有用性。从20世纪80年代初到现在，我国老年教育政策的内在价值属性在不同时期有不同体现：在改革开放初期，国家经济发展水平落后，党的十一届三中全会做出了工作重心转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，此时的老年教育政策主要出于稳定社会和安置贡献巨大的离退休老干部的需要，其内在价值属性体现出的是社会本位价值观：一方面以国家利益和意识形态为目标来定位，另一方面主要从对社会发展的效用和国家管理的便利角度考虑，因而相对忽略甚至弱化人的本性价值目标。
20世纪90年代初，邓小平同志发表南方谈话，我国建立起社会主义市场经济体制，其转轨也改变了人们的价值观念、思维方式等。1994年，《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》发布，开始倡导“老有所养，老有所医，老有所为，老有所学、老有所乐”。可以看出，此时政策中以人为本观念开始萌芽。进入2000年，国家经济水平大幅提升，对“人”的关注也日益强烈。2003年，党的十六届三中全会正式提出“以人为本”科学发展观，为老年教育政策提供了“以老年人为本”的发展指导理念（叶忠海, 2019, p.18）。2006年，全国老龄工作委员会发布《中国老龄事业发展“十一五”规划》（全国老龄委发〔2006〕7号），继续“坚持以人为本”指导思想，提出“营造敬老、养老、助老和代际和谐的良好社会氛围”。之后，党的十七大、十八大均将“以人为本”思想写入报告。2017年，党的十九大更是将“满足人民日益增长的美好生活需要”价值理念提到前所未有的高度，贯彻“以人民为中心的发展思想”。此后的系列文件如《老年教育发展规划（2016—2020年）》（国办发〔2016〕74号）、《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（国发〔2017〕13号）、《国家积极应对人口老龄化中长期规划》（2019）等将以人为本观念作为政策的主要价值取向，提出“增进老年人福祉”“使老年人的获得感和幸福感明显增强”等理念，以人为本成为我国老年教育政策价值基础的实践根基。
虽然新形势下老年教育政策强调以人为本的理念，但并不代表其中社会功能价值的缺失。进入21世纪之后，我国老年教育政策中同样体现出了保持社会和谐稳定、维系社会发展的需求和功能，期望通过增强制度建设“走出一条中国特色应对人口老龄化道路”。
2. 从由政府主导与部门开展转向由政府投入和市场投资
在传统计划经济体制下，我国老年教育政策体现出一种强烈的“国家中心主义”——“政府主导，部门开展”治理特征。20世纪八九十年代，国家层面和部委层面发布的老年教育政策主要归属于民政部、劳动部、人事部、老龄委等部门，由各行政部门或地方行政机构负责引导下属单位实施，其目的、要点、原则、内容、方法等均体现出行政命令特征。如1994年的《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》，政策话语表现为：活动宣传上，将各项任务主要分配于报刊社、电视台、广播电台、电影厂、出版社等机构；具体实施上，主要赋权依托于机关、文化部门、企事业单位（老年大学/学校）、街道、居委会、福利院等单位；研究方面，委托各部委、协会以及学会；资金筹措上，督促各级政府部门逐步增加对老龄福利事业的投入，发展老年综合工作部门和基金会，创办老年福利企业等。可以看出，这一时期是由带有明显政府主导性质的“公”姓部门和机构来实施老年教育。然而，这种“全能政府”大包大揽式的政策虽然强大但不完全有效（刘伟, 2012, pp. 201-203）。事实上，到20世纪80年代初，我国开展老年教育的机构数量并不多，基本集中在大中城市和发达地区，东西部分布也不均衡（吴思孝, 2019）。究其原因在于，在市场经济尚未完全建立的时期，我国实施的是以政府为本“自上而下”的公共服务供给体制（俞可平, 2018, pp. 319-320），政府资源有限，分配难以覆盖所有地区，导致老年教育事业发展活力不足。
到20世纪90年代末期，国家逐渐认识到市场与社会之间互利互补的益处，开始积极寻求建立契合市场经济发展的政府治理模式，此时的老年教育政策也发生相应转变，主要表现为从单一政府投资向多渠道筹措社会资金转变，加大鼓励和扶持社会力量参与老年教育投资、兴办学校、开发文化产品和活动。2000年，《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》（中发〔2000〕13号）明确指出要使老年服务业“走社会化、产业化的道路”，“鼓励和引导社会各方面力量积极参与、共同发展老年服务业”。2006年《中国老龄事业发展“十一五”规划》提出要“鼓励吸引社会力量投资兴办不同档次的养老服务机构”。2011年国务院印发《中国老龄事业发展“十二五”规划》（国发〔2011〕28号），进一步明确要“发挥市场机制在资源配置上的基础性作用，充分调动社会各方面力量积极参与老龄事业发展”。可以看出，最近十多年来，我国的养老服务、老年教育产品供给已走上由政府制定政策规划、营造环境、引导社会力量积极投资参与的道路，形成政府和社会相结合的办学机制，以及政府、高校、行业企业、社会团体、个人投资的多元办学格局（张永, 2019, p.13, p.160）。
我国的老年教育政策经历了“政府主导—部门开展”到“政府投入—社会投资”的变迁历程，体现了政策从封闭化运行的“内部工作循环”向开放吸收的“外部生态治理”转变的特点。一方面，通过引入社会力量，极大减轻了政府在老年公共福利服务措施上的财政压力；另一方面，建立灵活的社会投资和服务机制有利于政府进一步提升老年教育公共服务水平。
3. 从面向特定老年群体转向面向全体城乡老年群体
老年教育政策的产生主要缘于干部终身制的废除。为使老干部在离退休后能够顺利适应角色转变，建立新生活方式，老年大学应运而生。1983年，我国第一所老年大学建立，此后由全国各省市离退休人员自发创办或由企业、科研单位、社会团体参与建设的老年大学达到2,300多所（丁红玲, 等, 2019, p.147）。但这一阶段主要是针对企事业单位的退休老年人开展教育，如《关于老龄工作情况与今后活动计划要点》中提及的教育对象是具有“科学知识、技术专长和领导经验的老年人”。吴思孝（2019）调研后发现，各地的老年大学学员“很长一段时间内以离退休老干部为主”，因而成为“老干部退休后休闲娱乐、发挥余热的重要场所”。
1999年我国正式进入老龄化社会，国家对老年教育工作更加重视。《面向21世纪教育振兴行动计划》（国发〔1999〕4号）中提出老年教育作为社区教育的一部分，应统摄入学习型社会建设体系中。2004年，教育部发布《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》（教职成〔2004〕16号），提出要在社区中开展老年教育，“紧紧围绕社区建设的中心工作和社区居民的教育培训需求，确定相关的培训课程和教学内容”，开始大力支持老年教育由原各地区的老干部群体向城乡普通老年群体拓展。2016年，《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》（教职成〔2016〕4号）提出，“将老年教育作为社区教育的重点任务”，要“完善老年人社区学习网络”，“努力提高老年教育的参与率和满意度”，更注重向以社区为代表的社会基层组织机构“下沉”。不仅如此，也开始关注农村老年教育对象。2016年国务院办公厅发布《老年教育发展规划（2016—2020年）》（国办发〔2016〕74号），确定了“将老年教育的增量重点放在基层和农村”的基本原则，以进一步解决资源供给不足，城乡、区域间发展不平衡的问题。2019年，中共中央和国务院颁布《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）和《国家积极应对人口老龄化中长期规划》发布，前者要求“建立健全‘县（市、区）—乡镇（街道）—村（居委会）’三级社区老年教育办学网络”，走进普通老年人；后者则提出要建立面向全体国民的“老有所学的终身学习体系”，构建学习型社会。
我国老年教育政策的变迁体现了办学开放度的提升，使早期“专属化”特征明显的老年大学逐步从服务自身单位和本系统离退休职工向服务社会和社区老年人转变，同时积极推动各地开放大学（广播电视大学）利用远程网络创办“老年开放大学”，向基层、社区和农村辐射，以更好地服务城乡普通社区的老年人。
4. 从政策单向实施转向政策评价监督
20世纪八九十年代，我国的公共政策科学发展并不完善，很多政策活动不太关注政策实施效果的反馈以及政策执行后的公众满意度分析等（姜晓萍, 2015）。比如，20世纪80年代发布的《关于老龄工作情况与今后活动计划要点》和1996年公布的《中华人民共和国老年人权益保障法》，只提到老年教育如何开展、如何实施的手段、方法和内容，均未提及政策监督和评价问题。其主要原因有两方面：一是出于政治考量，急迫地想要解决当时遗留的社会问题；二是政策科学发展尚不成熟，制定政策并未过多考虑来自外界的利益诉求。因此，这一阶段的老年教育政策通常只着眼于解决近期问题，在政策内容制定的科学性和周全性方面考虑不多，致使这一时期老年教育政策制定后欠缺绩效考评方面的监督。
从20世纪末起，我国政策科学日渐发展成熟，政府开始积极转变治理理念，优化政策创建议程和程序，逐步“有效地汲取体制外行为主体的利益诉求”（刘伟, 2019, pp. 201-203）；老年教育已开展多年，亟须通过管理和经济手段检验其政策效果、效益和效率，以利于今后国家对老年教育资源进一步优化配置。1999年，文化部发布《关于加强老年文化工作的意见》，提及“在适当时机对全国开展老年文化活动的工作进行总结、交流”，开始关注老年教育政策的反思和改进问题。2001年，国务院印发《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》（国发〔2001〕26号），第一次明确将“建立督查和评估机制”纳入纲要实施计划，规定“全国老龄工作委员会负责协调并督促实施”，还要会同有关部门“组织力量定期对《纲要》的实施情况进行检查和评估”。2002年发布的《关于进一步加强基层文化建设的指导意见》（国办发〔2002〕7号）和2005年发布的《关于加快发展养老服务业的意见》等均对老年教育政策实施的绩效考评做出明确规定。之后，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《老年教育发展规划（2016—2020年）》（国办发〔2016〕74号）要求搭建社会监督平台，健全第三方评估机制，向社会公布评估结果。可以看出，老年教育政策已经走上对过程、效果和社会影响进行评估的道路，进一步完善监督问责倒逼机制，并改进过去由政府主导的自评方式，从内部自我“消化性”评价向引入外在“透明性”评价转变，确保绩效的客观性、公正性和科学性。
我国老年教育政策考评路径发展体现了政策随着国家职能和制度逐渐完善、公众关注日益增加以及社会影响逐渐变大而变迁的过程。这一过程也是责任主体对社会和大众负责，适时进行老年教育政策调整，对老年教育实施科学管理，促使未来老年教育政策制定走向民主化的过程。
（四）老年教育政策的价值取向
历史制度主义十分重视新观念在制度变迁中的作用（宁骚, 2003, pp. 281-286），因此政策创新是政策研究中的最后环节，也是不可或缺的重要环节，政策只有不断实现创新，才能有效地引导理论、规范实践（韩丹, 2012, p.133）。最近十几年来，我国老年教育已经逐渐融入终身教育体系，在未来的政策制定中需要进一步突破并引领未来我国老年教育的发展方向，推动老年教育“赋权增能”。
1. 从晚年学习到终身历程：完善个体生命价值取向
马斯洛将自我实现（self-actualization）和自我超越（self-transcendence）需求作为人类最高层次的心理追求（马斯洛, 2016, pp. 202-215）。从某种意义而言，老年人接受教育和主动进行学习，不只是晚年这一阶段的短暂学习经历，而且是对年轻时不完善生活的补充，还是对生命尊严继续延续的求索和思考。有研究者（李洁, 2020）认为，晚年学习能带来更高的生活满意度和幸福感。
从纵向时间维度来说，杜威的“教育即发展”理念为老年教育持续完善个体知识体系、丰富人生阅历提供了一定理论基础。“发展”是人全方位、连续性接受教育的成果，具有引导生命走向超越的意义。从横向空间维度而言，马克思的“人的全面发展”学说让每一个处于第三年龄阶段的人能通过教育获得“体力和智力充分而自由的发展”，使老年人重新定位自身角色，感受生命活力的再次降临，达到才智、人格和经验结晶后的“智慧”整合（转引自：渥兹涅克, 2019, pp. 25-27）。正如联合国教科文组织所倡导的，“各国需要把成人学习和教育视作和谐的生命历程不可或缺的环节”（联合国教科文组织终身学习研究所, 2019a, p.4）。在老年教育政策引领方面，应创造积极健康的社会环境，以完善个体生命发展为立足点，从生存之道攀升至生命哲学的高度，“以生命视角关照老年人的生存与发展”（董香君, 2020），促进个体持续而长久地保持发展的内在欲求，延长精神生命和提升幸福感，实现人格与人生完整的终极价值。
2. 从业余休闲到支持经济：持续开发人力资源取向
“终身持续的成人学习可以为社会带来多方面的裨益和持续的影响力”（联合国教科文组织终身学习研究所, 2019a, p.4），一次性的学校学习再也不能为人们带来永久持续的知识红利，只有不断学习并更新知识体系，才能适应急剧变迁的社会。古罗马著名哲学家、演说家西塞罗（1998, pp. 15-43）在《三论·论老年》中说：“我们生命的每一阶段都各有特色，因此，童年的稚弱、青年的激情、中年的稳健、老年的睿智——都有某种自然优势，人们应当适合时宜地享用这种优势。”他认为，人即使到了老年阶段也具有自身的独特优势，可以做与年轻阶段性质一样的工作。进入21世纪之后，面对我国日趋消散的人口红利，要在老龄化形势下应对全球经济竞争，国家战略的重要导向之一就是通过政策构建老有所学的终身学习体系，开发老年人力资源，确保我国人力资源总量的充足和质量的提升（游润恬, 2019）。
老龄化是一个社会发展到一定阶段不可避免的趋势，同时也会导致经济结构转型和社会政策转变。应对老龄化的关键在于从中找到新的增长点，确保社会持续稳定发展，这也是减轻政府财政负担和降低市场劳动力成本的重要路径。作为进入老龄化社会的发达国家，日本于近年召开了“人生100年时代构想会议”，提倡全面展开回归教育和终身学习，鼓励老年人参加新的职业培训，开启第二职业征程，迎接即将来临的超高龄社会的挑战①。借鉴其经验，我国社会应积极转变过去认为老年教育仅仅是陶冶情操、丰富业余生活、提升生活质量的休闲教育观念，将老年教育作为应对人口老龄化整体策略的一部分。通过政策引导，构建类型丰富的老年职业教育体系，提供适需型、优质型老年教育“高端”课程（毕虎, 等, 2018, pp. 1-7），尤其鼓励低龄、知识水平高的老年知识分子人群退而不休，充分发挥经验和智慧，再次参与社会建设（韩树杰, 2006）。在供给侧结构性改革中，通过“银发经济”（渥兹涅克, 2019, p. 69）达到人力资本稳定，完成构建终身教育体系的最后一块“拼图”，将老龄化带来的社会“压力”变成“动力”，保障国家的可持续发展。
3. 从孤立分散到整体运作：构建协同整合机制取向
联合国教科文组织在《成人学习和教育建议书（2015）》中提出，要“加强或设立跨部委论坛，各部门的工作中都能强调成人学习和教育”，“为各种形式的成人学习和教育制定综合、包容的整合性政策”（联合国教科文组织终身学习研究所, 2019b, pp.146-147），由此也说明了从教育管理和政策层面构建协同整合机制的重要性。就跨部门协调合作而言，我国老年教育长期以来缺乏统一的管理部门，多级体系领导、多部门管理模式并存，因而常常出现政策“令出多门”的情形，愿景目标难以一致，规划发展难以协调，进而影响功能定位和办学保障条件（徐旭东, 等, 2020），导致其在社会福利、教育教学等领域始终面临着发展短板。
老年教育是终身学习体系建设中的重要组成部分，也是一个跨部门的复杂系统工程，需要统一规划、沟通、协调和管理（江颖, 等, 2020），因此，政府在形成支持性、包容性、综合性老年教育政策环境方面亟须发挥主导作用，将其纳入经济建设和社会发展整体规划中，列为终身教育体系和公共服务的重要组成部分，实现公共服务均等化（谢宇, 2020）。同时，应成立统一的老年教育领导小组和协调机构，建立跨部门跨行业的工作机制和专业化支持体系，协调多个职能部门彼此联动，吸纳社会利益相关方，整合各类优质学习资源，参与国家资历框架中的学习成果认证与转换，融通老年教育、学历教育与社会培训等。
4. 从单向责任到双向互动：跨代共施生命教育取向
老年教育长期以来被认为是对“第三年龄”学习者②的教育，但是随着现代社会结构和家庭生活方式的改变，跨代实施生命全周期教育，理解老年阶段是生命中的宝贵时期，成为全社会所有人群的共同责任。Ntseane等人（2012, pp. 76-89）提出，推动跨代学习需要促进家庭、教育者、医疗者和社工志愿者之间的相互学习。老年跨代教育主要包含两个方面：一是对老年阶段自身的学习，目标是使不同的世代能够提前了解老年阶段的生活方式，形成对老年阶段的共情，勾画未来老龄生活的方式，减少对老年人的歧视和误解，从而改善代际关系，跨越代际鸿沟（渥兹涅克, 2019, pp. 68-70），增进世代之间的理解和尊重；二是使进入老龄阶段的人们能够在不同世代的帮助下，不断参与社会、经济、文化、文体活动（蔡冰, 等, 2018. p. 266），重建社会认知，与社会和谐共处，把“被动”变为“积极”，应对不可能改变的既成社会事实（Thomae, 1976, pp. 157-160），从新的高度诠释自身的社会角色和生命意义（叶忠海, 2019, p.18）。因而，老年代际学习成为世界卫生组织在2002年提倡的重要终身学习方式之一，也成为“积极老龄化”的重要战略之一（董香君, 2020）。
在我国以往的老年教育政策中，相对缺失跨代学习这一取向，政策中的跨代教育主要集中在鼓励老年人关心下一代、利用自身的知识文化辅导家庭和社区青少年儿童上，忽略了对其他世代开展老年阶段的教育，以及使其关心老年阶段的教育。在国际老年教育研究中，有关年青一代对老龄一代的刻板印象和两代人互动关系的调查，以及如何改善年青一代态度的研究一直都是热点。日本在中小学开展了解老年社会特征和福利制度问题的教育（NAKAMURA, 1994）；美国在学校中开展实施代际项目之前和之后儿童对长辈看法的对比研究（Bales, Eklund, & Siffin, 2000），有关大学生对老年人的认识、与老年人的接触和衰老焦虑的研究（Gatto & Tak, 2008）；英国通过跨代教育实施提升老年人整体健康和福祉水平的“Time after Time”项目等（董香君, 2020），并据此提出相关策略和建议，强化年轻世代对老年人的尊重和理解，达到转型和重构代际关系的目的。在我国，亟待通过政策引导，从社区、课堂等空间出发，跨代传递并共施老年生命教育，提升不同世代彼此间的理解力和情感互动，造就不同世代之间的包容互惠，促进社会和谐发展。
5. 从简单植入到深度融入：彰显信息技术的人文关怀取向
《教育信息化2.0行动计划》提出要“加强网络学习空间建设和数字资源服务应用，以满足人民群众日益增长的终身学习需求”（教育部, 2018）。现代信息技术在教育中体现出了前所未有的创新和变革导向（卢晓中, 等, 2019）。正如联合国终身学习研究所在最新的《成人学习和教育全球报告（四）》）中指出的，“信息通信技术为实现终身学习提供了各种创新可能性……使得处于边缘地位或不利地位的群体也能获得相当大的能力”（UNESCO Institute for Lifelong Learning, 2019, pp. 12-15）。
尽管过去十几年我国在老年教育领域也强调运用信息技术，但由于技术成熟度、个体适应性等原因，老年人使用现代信息技术仍然存在一定的困难和障碍，因此在未来的老年教育中应该更加注重信息技术“润物细无声”般地悄然融入，而非单纯植入。换言之，不能使老年人对信息技术产生疏离感和恐惧感，而应通过人文关怀，“促进教育的技术输入从‘外部嫁接’迈向‘内部生长’”，耦合技术与生命（朱德全, 等, 2019）。应强化现代信息技术的融入，从老年教育服务供给方式、教学模式、学习方式、课程设置等各方面渗透并进行结构变革，使老年人能够真正享受现代信息技术带来的便利，共享科技进步带来的红利（潘君豪, 等, 2020）。具体表现在两个方面：一方面，通过大数据、人工智能、智慧学习/教育、AR/VR/MR+教育、5G+教育等教学和管理实践应用，提供精准有效的个性化服务，彰显老年人的生命价值，满足他们的深层诉求，使老年人获得“时时”“处处”“人人”可学的公平学习权和终身学习权；另一方面，利用信息技术的便利，建立跨代老年教育智慧学习网络共同体，加强人文关怀，拓展生命空间，增强不同世代彼此之间的情感交流，帮助老年人获取外界新的知识信息，减少老年人由于世代隔离、人际疏远和信息孤岛等带来的边缘化和孤独感压力。
五、
小结
老年教育作为整个社会老年福利的一部分，是“新常态下老年福利社会政策化的体现”（王英, 等, 2015），虽然它目前并未处于政府关注老龄化问题的最重要议题范围，但其与养老健康等重大问题息息相关，对于实现生命价值、经济发展、协同创新、社会和谐等具有重大意义。我国即将进入老龄社会，将老年教育政策融入国家社会治理政策体系有助于国家和社会的创新和可持续发展，以面对人口和经济下行的压力与挑战。
注释：
①日本东京大学牧野笃教授2019年在“第七届终身教育上海论坛”中题为《高龄者概念的革新：高度消费超高龄社会中的新的“存在”者》的讲话。
②“第三年龄”这个概念由法国教育家皮埃尔·维勒斯（Pierre Vellas）创立，从时间上看，这一年龄阶段大约占据了人生的三分之一，在西方学术界，这一概念已成为社会及教育政策领域的重要概念。
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作者简介
江颖，博士研究生，副研究员，西南大学教育学部（610500）。
欧阳婷，硕士，成都医学院第一附属医院（610500）。
夏海鹰，教授，博士，西南大学教育学部（610072）。
基金项目：本文系四川广播电视大学2020—2021年度重点科研课题“中国老年教育政策话语变迁和新趋向”（KTKYC2020005Z）部分研究成果。
责任编辑： 单 玲
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